Doctrina APJE 'Tribunal de Justicia de la UE y Brexit: 'State of Play'
Alberto J. Tapia Hermida, Catedrático de Derecho Mercantil UCM. Abogado.
En el muy complejo proceso del Brexit, que viene desarrollándose desde que, el 24 de junio de 2016, el Reino Unido decidiera, por referéndum, abandonar la UE, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) ocupa un lugar central en la escena, en tanto que pilar del sistema jurídico de la Unión. Y ello a la vista de los documentos publicados por las dos partes negociadoras, según veremos a continuación.
Este proceso finalizará, en principio, el 29 de marzo de 2019, por ser la fecha en la que, conforme a las Orientaciones del Consejo Europeo de 29 de abril de 2017, vencerá el plazo de dos años previsto en el artículo 50 TUE y surtirá efecto la retirada del Reino Unido, de tal suerte que los Tratados de la UE dejarán de ser de aplicación en este Estado, en sus países y territorios de ultramar actualmente asociados a la UE y en los territorios cuyas relaciones exteriores asume.
Vista la anterior secuencia de acontecimientos y dado que nos encontramos, aproximadamente, a medio camino del proceso, nos parece que la importancia general del Brexit para la economía de la UE y, en particular, su transcendencia en su sistema jurídico recomiendan hacer una evaluación sintética del estado de situación sobre la posición del Tribunal de Justicia en dicho proceso.
1. El documento del Gobierno británico sobre la salida del Reino Unido de la UE de febrero de 2017
Si seguimos un orden cronológico, comprobaremos que el TJUE comienza a perfilarse como uno de los protagonistas del Brexit desde el documento del Gobierno británico titulado The United Kingdom’s exit from and new partnership with the European Union, presented to Parliament by the Prime Minister by Command of Her Majesty, de febrero de 2017, que desarrolló la 'hoja de ruta' de la desconexión en torno a los 12 principios que la Primera Ministra británica anunció ante su Parlamento el 17 de enero de 2017.
El segundo de aquellos principios se refería a la intención del Reino Unido de “tomar el control de nuestras propias leyes y acabar con la jurisdicción del TJUE en el Reino Unido”. En particular, este documento, al referirse al fin de la jurisdicción del TJUE en el Reino Unido, afirmaba lo siguiente:
“2.3.- El Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) es el máximo árbitro en materia de derecho de la UE. Como tribunal supranacional, tiene como objetivo proporcionar una interpretación coherente y la aplicación de la legislación de la UE en los 28 Estados miembros y un proceso claro para la resolución de conflictos cuando surgen desacuerdos. El TJUE se encuentra entre los tribunales supranacionales más poderosos debido a los principios de primacía y efecto directo en la legislación de la UE. Vamos a poner fin a la jurisdicción del TJUE en el Reino Unido. Por supuesto, continuaremos honrando nuestros compromisos internacionales y cumpliendo con el derecho internacional”.
2. Las Orientaciones del Consejo Europeo de 29 de abril de 2017
Siguiendo la cronología de acontecimientos relevantes en el proceso del Brexit, nos encontramos con las Orientaciones consecutivas a la notificación del Reino Unido en virtud del artículo 50 TUE, establecidas por el Consejo Europeo en su reunión extraordinaria de 29 de abril de 2017.
Estas Orientaciones se referían a la jurisdicción del TJUE en pleitos instados o en los que sea parte el Reino Unido en los siguientes términos:
“Deben hallarse fórmulas que garanticen la seguridad jurídica y la igualdad de trato para todos los procedimientos judiciales que en la fecha de la retirada estén pendientes ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea e involucren al Reino Unido o a personas físicas o jurídicas que estén en el Reino Unido. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea debe seguir siendo competente para pronunciarse en dichos procedimientos. De forma similar, deben hallarse fórmulas para todos los procedimientos administrativos que en la fecha de la retirada estén pendientes ante la Comisión Europea y los órganos de la Unión e involucren al Reino Unido o a personas físicas o jurídicas que estén en el Reino Unido. Además, deben preverse fórmulas para contemplar la posibilidad de que, con posterioridad a la salida, se incoen procedimientos administrativos o judiciales respecto de hechos acontecidos antes de la fecha de la retirada”.
3. Las Directrices del Consejo Europeo de 22 de mayo de 2017
El Consejo de la UE adoptó, el 22 de mayo de 2017, las denominadas Directrices de negociación de un acuerdo con el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte en el que se establecen las modalidades de su retirada de la Unión Europea, como anexo de la Decisión (UE, Euratom) 2017/... del Consejo.
Uno de los aspectos más relevantes para valorar los efectos jurídicos de estas Directrices es el que señala que el acuerdo de retirada debe contener disposiciones relativas a la gobernanza general que “han de incluir mecanismos efectivos de ejecución y solución de controversias que respeten plenamente la autonomía de la Unión y de su ordenamiento jurídico, en particular la función del Tribunal de Justicia de la Unión Europea”.
En consecuencia, las Directrices contienen dos tipos de previsiones que conciernen al TJUE:
4. El Proyecto de Acuerdo de retirada del Reino Unido de la Unión Europea presentado por la Comisión Europea el 28 de febrero de 2018.
En cumplimiento de las Orientaciones y Directrices referidas, la Comisión Europea, en su condición de negociador, presentó el pasado 28 de febrero de 2018 el Draft Withdrawal Agreement on the withdrawal of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland from the European Union and the European Atomic Energy Community, acompañado de una nota informativa Questions & Answers (MEMO/18/1361).
Dentro del extenso contenido de este Proyecto de Acuerdo sobre la retirada del Reino Unido de la UE, cuyo artículo 168 dispone que entrará en vigor el 30 de marzo de 2019, podemos destacar las siguientes disposiciones relevantes para el TJUE:
5. Conclusiones
En este mes de marzo de 2018, podemos llegar a las siguientes conclusiones sobre el estado de situación del TJUE en dicho proceso:
1ª. El TJUE ocupa un lugar central en el proceso del Brexit a la vista de los documentos generados por las dos partes negociadoras, la UE, a través del Consejo y de la Comisión Europea; y el Reino Unido, a través de su Parlamento y su Gobierno.
2ª. El TTJUE seguirá siendo competente para pronunciarse en los procedimientos judiciales que, en la fecha de la retirada del Reino Unido, estén pendientes ante el TJUE e involucren al RU o a personas físicas o jurídicas que estén en el Reino Unido.
3ª. Será posible incoar ante el TJUE procedimientos judiciales que afecten al Reino Unido (por ejemplo, procedimientos de infracción, de ayudas estatales, etc.) después de la fecha de retirada de este último de la UE, con respecto a hechos sucedidos antes de la fecha de retirada.
4ª. Será posible que, durante un periodo transitorio, los órganos jurisdiccionales del Reino Unido sometan cuestiones prejudiciales al TJUE cuando consideren que es necesaria una decisión sobre esta cuestión para poder dictar sentencia en cada caso.
5ª. En estos últimos supuestos, el TJUE tendrá jurisdicción para emitir resoluciones sobre las cuestiones prejudiciales planteadas y los efectos jurídicos en el Reino Unido de tales resoluciones serán los mismos que los efectos jurídicos de las resoluciones preliminares dictadas de conformidad con el artículo 267 del TFUE en la Unión y sus Estados miembros.
Las conclusiones precedentes son necesariamente provisionales porque su confirmación dependerá de los términos definitivos del Acuerdo de retirada de la UE por parte del Reino Unido.
6. Bibliografía.
El lector interesado en el proceso del Brexit puede ver las entradas del blog www.ajtapia.com con dicha referencia y, en particular, las entradas de 03.05.2017, sobre “Brexit: Orientaciones del Consejo Europeo de 29 de abril de 2017 consecutivas a la notificación del Reino Unido en virtud del artículo 50 del TUE” y de 25.05.2017, sobre “Brexit: Directrices de 22 de mayo de 2017 del Consejo de la UE para la negociación del acuerdo de retirada del Reino Unido”.
También pueden ser consultados los estudios de Tapia Hermida, A. J. y Signes de Mesa, J. I., “El Brexit y el mercado financiero de la Unión Europea: un análisis sobre su impacto en el ámbito de la regulación y de la supervisión”, Revista Aranzadi Unión Europea, nº 12, diciembre 2016, págs. 93 a112; y Tapia Hermida, A. J., “El impacto regulatorio del Brexit en el sistema financiero europeo”, Revista Universitaria Europea (RUE), nº 27, julio-diciembre 2017, págs.105 a 124.
Este proceso finalizará, en principio, el 29 de marzo de 2019, por ser la fecha en la que, conforme a las Orientaciones del Consejo Europeo de 29 de abril de 2017, vencerá el plazo de dos años previsto en el artículo 50 TUE y surtirá efecto la retirada del Reino Unido, de tal suerte que los Tratados de la UE dejarán de ser de aplicación en este Estado, en sus países y territorios de ultramar actualmente asociados a la UE y en los territorios cuyas relaciones exteriores asume.
Vista la anterior secuencia de acontecimientos y dado que nos encontramos, aproximadamente, a medio camino del proceso, nos parece que la importancia general del Brexit para la economía de la UE y, en particular, su transcendencia en su sistema jurídico recomiendan hacer una evaluación sintética del estado de situación sobre la posición del Tribunal de Justicia en dicho proceso.
1. El documento del Gobierno británico sobre la salida del Reino Unido de la UE de febrero de 2017
Si seguimos un orden cronológico, comprobaremos que el TJUE comienza a perfilarse como uno de los protagonistas del Brexit desde el documento del Gobierno británico titulado The United Kingdom’s exit from and new partnership with the European Union, presented to Parliament by the Prime Minister by Command of Her Majesty, de febrero de 2017, que desarrolló la 'hoja de ruta' de la desconexión en torno a los 12 principios que la Primera Ministra británica anunció ante su Parlamento el 17 de enero de 2017.
El segundo de aquellos principios se refería a la intención del Reino Unido de “tomar el control de nuestras propias leyes y acabar con la jurisdicción del TJUE en el Reino Unido”. En particular, este documento, al referirse al fin de la jurisdicción del TJUE en el Reino Unido, afirmaba lo siguiente:
“2.3.- El Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) es el máximo árbitro en materia de derecho de la UE. Como tribunal supranacional, tiene como objetivo proporcionar una interpretación coherente y la aplicación de la legislación de la UE en los 28 Estados miembros y un proceso claro para la resolución de conflictos cuando surgen desacuerdos. El TJUE se encuentra entre los tribunales supranacionales más poderosos debido a los principios de primacía y efecto directo en la legislación de la UE. Vamos a poner fin a la jurisdicción del TJUE en el Reino Unido. Por supuesto, continuaremos honrando nuestros compromisos internacionales y cumpliendo con el derecho internacional”.
2. Las Orientaciones del Consejo Europeo de 29 de abril de 2017
Siguiendo la cronología de acontecimientos relevantes en el proceso del Brexit, nos encontramos con las Orientaciones consecutivas a la notificación del Reino Unido en virtud del artículo 50 TUE, establecidas por el Consejo Europeo en su reunión extraordinaria de 29 de abril de 2017.
Estas Orientaciones se referían a la jurisdicción del TJUE en pleitos instados o en los que sea parte el Reino Unido en los siguientes términos:
“Deben hallarse fórmulas que garanticen la seguridad jurídica y la igualdad de trato para todos los procedimientos judiciales que en la fecha de la retirada estén pendientes ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea e involucren al Reino Unido o a personas físicas o jurídicas que estén en el Reino Unido. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea debe seguir siendo competente para pronunciarse en dichos procedimientos. De forma similar, deben hallarse fórmulas para todos los procedimientos administrativos que en la fecha de la retirada estén pendientes ante la Comisión Europea y los órganos de la Unión e involucren al Reino Unido o a personas físicas o jurídicas que estén en el Reino Unido. Además, deben preverse fórmulas para contemplar la posibilidad de que, con posterioridad a la salida, se incoen procedimientos administrativos o judiciales respecto de hechos acontecidos antes de la fecha de la retirada”.
3. Las Directrices del Consejo Europeo de 22 de mayo de 2017
El Consejo de la UE adoptó, el 22 de mayo de 2017, las denominadas Directrices de negociación de un acuerdo con el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte en el que se establecen las modalidades de su retirada de la Unión Europea, como anexo de la Decisión (UE, Euratom) 2017/... del Consejo.
Uno de los aspectos más relevantes para valorar los efectos jurídicos de estas Directrices es el que señala que el acuerdo de retirada debe contener disposiciones relativas a la gobernanza general que “han de incluir mecanismos efectivos de ejecución y solución de controversias que respeten plenamente la autonomía de la Unión y de su ordenamiento jurídico, en particular la función del Tribunal de Justicia de la Unión Europea”.
En consecuencia, las Directrices contienen dos tipos de previsiones que conciernen al TJUE:
- Las previsiones sobre “cooperación judicial en materia civil, mercantil y penal en curso entre los Estados miembros con arreglo al Derecho de la Unión” cuando dicen: “El Acuerdo debe contener disposiciones relativas a los procedimientos de cooperación judicial en materia civil, mercantil y penal que se rijan por el Derecho de la Unión y estén en curso en la fecha de retirada. Debe establecer, concretamente, que esos procedimientos se sigan rigiendo, hasta su conclusión, por las disposiciones pertinentes del Derecho de la Unión aplicables antes de la fecha de retirada. Por lo que respecta a la cooperación judicial en materia civil y mercantil entre el Reino Unido y la Europa de los 27, el Acuerdo ha de asegurar que el reconocimiento y la ejecución de las resoluciones judiciales nacionales emitidas antes de la fecha de retirada sigan rigiéndose por las disposiciones pertinentes del Derecho de la Unión aplicables antes de la fecha de retirada. El Acuerdo debe asimismo garantizar que las normas del Derecho de la Unión sigan aplicándose a las decisiones en materia de elección de foro y de ley adoptadas antes de la fecha de retirada”.
- Las previsiones sobre los “procedimientos judiciales y administrativos de la Unión en curso” cuando establecen: “El Acuerdo debe contemplar disposiciones relativas a: a) Los procedimientos judiciales pendientes ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en la fecha de retirada que afecten al Reino Unido y a personas físicas o jurídicas del Reino Unido (incluidas las cuestiones prejudiciales); el Tribunal de Justicia debe seguir siendo competente para pronunciarse en esos procedimientos y sus sentencias seguir siendo vinculantes para el Reino Unido. b) Los procedimientos administrativos que se hallen en curso en instituciones, organismos, oficinas y agencias de la Unión y afecten al Reino Unido (por ejemplo procedimientos de infracción, de ayudas estatales, etc.) o, en su caso, a personas físicas o jurídicas del Reino Unido. c) La posibilidad de iniciar ante las instituciones de la Unión procedimientos administrativos y de incoar ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea procedimientos judiciales que afecten al Reino Unido (por ejemplo, procedimientos de infracción, de ayudas estatales, etc.) después de la fecha de retirada, con respecto a hechos sucedidos antes de la fecha de retirada, incluida la posibilidad de que los órganos jurisdiccionales del Reino Unido sometan cuestiones al Tribunal de Justicia de la Unión Europea. d)La continuada ejecutoriedad de los actos de la Unión que impongan obligaciones pecuniarias y de las sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea que hayan sido adoptadas o dictadas antes de la fecha de retirada o durante procedimientos judiciales y administrativos en curso”.
4. El Proyecto de Acuerdo de retirada del Reino Unido de la Unión Europea presentado por la Comisión Europea el 28 de febrero de 2018.
En cumplimiento de las Orientaciones y Directrices referidas, la Comisión Europea, en su condición de negociador, presentó el pasado 28 de febrero de 2018 el Draft Withdrawal Agreement on the withdrawal of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland from the European Union and the European Atomic Energy Community, acompañado de una nota informativa Questions & Answers (MEMO/18/1361).
Dentro del extenso contenido de este Proyecto de Acuerdo sobre la retirada del Reino Unido de la UE, cuyo artículo 168 dispone que entrará en vigor el 30 de marzo de 2019, podemos destacar las siguientes disposiciones relevantes para el TJUE:
- Dentro de la sección relativa a los métodos y principios relacionados con el efecto y la aplicación del Acuerdo, se afirma que: “Cuando el presente Acuerdo contemple la aplicación del Derecho de la Unión en el Reino Unido, producirá para el Reino Unido y en el mismo los mismos efectos jurídicos que los que produce en la Unión y sus Estados miembros. En particular, los ciudadanos de la Unión y los nacionales del Reino Unido podrán apoyarse directamente en las disposiciones que figuran o se mencionan en la segunda parte. Cualquier disposición inconsistente o incompatible con esa Parte será desactivada” (artículo 4).
- Dentro de la tercera parte del Proyecto de Acuerdo, que trata de las disposiciones de separación del Reino Unido de la UE, se establecen las previsiones sobre “ley aplicable en materia contractual y extracontractual” (artículo 62) que dicen: “En el Reino Unido, los siguientes actos se aplicarán de la siguiente manera: a) El Reglamento (CE) nº 593/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo se aplicará a los contratos celebrados antes de que finalice el período de transición; b) El Reglamento (CE) n. ° 864/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo se aplicará respecto de los hechos que hayan causado daños antes de que finalice el período de transición”.
- También procede destacar las previsiones sobre la “jurisdicción, reconocimiento y ejecución de decisiones judiciales, y cooperación relacionada entre autoridades centrales” (artículo 63) que dicen: “1. En el Reino Unido, así como en los Estados miembros en situaciones que afecten al Reino Unido, se aplicarán los siguientes actos o disposiciones con respecto a los procedimientos judiciales incoados antes del final del período de transición: a) las disposiciones relativas a la competencia del Reglamento (UE) n.º 1215/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo; b) las disposiciones relativas a la competencia del Reglamento (UE) 2017/100161, del Reglamento (CE) nº 6/200262, del Reglamento (CE) nº 2100/9463, del Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del el Consejo y la Directiva 96/71 / CE del Parlamento Europeo y del Consejo”.
- Por último, en la sexta parte del Proyecto de Acuerdo, dedicada a las disposiciones institucionales y finales del mismo, destacan las referencias específicas al TJUE cuando dice que, en el caso que haya comenzado en primera instancia dentro de los ocho años siguientes al final del período de transición, periodo transitorio que, conforme al artículo 121, comenzará con la entrada en vigor del Acuerdo y acabará el 31 de diciembre de 2020, ante un tribunal del Reino Unido una cuestión relativa a la interpretación de la segunda parte del Acuerdo, que trata de los derechos y obligaciones de los ciudadanos comunitarios y británicos, y dicho tribunal considere que es necesaria una decisión sobre esta cuestión para poder dictar sentencia en ese caso; puede solicitar al TJUE que resuelva una cuestión prejudicial sobre dicho asunto. En estos casos, el TJUE tendrá jurisdicción para emitir cuestiones prejudiciales obre tales solicitudes y los efectos jurídicos en el Reino Unido de tales cuestiones serán los mismos que los efectos jurídicos de las resoluciones preliminares dictadas de conformidad con el artículo 267 del TFUE en la Unión y sus Estados miembros (artículo 151).
5. Conclusiones
En este mes de marzo de 2018, podemos llegar a las siguientes conclusiones sobre el estado de situación del TJUE en dicho proceso:
1ª. El TJUE ocupa un lugar central en el proceso del Brexit a la vista de los documentos generados por las dos partes negociadoras, la UE, a través del Consejo y de la Comisión Europea; y el Reino Unido, a través de su Parlamento y su Gobierno.
2ª. El TTJUE seguirá siendo competente para pronunciarse en los procedimientos judiciales que, en la fecha de la retirada del Reino Unido, estén pendientes ante el TJUE e involucren al RU o a personas físicas o jurídicas que estén en el Reino Unido.
3ª. Será posible incoar ante el TJUE procedimientos judiciales que afecten al Reino Unido (por ejemplo, procedimientos de infracción, de ayudas estatales, etc.) después de la fecha de retirada de este último de la UE, con respecto a hechos sucedidos antes de la fecha de retirada.
4ª. Será posible que, durante un periodo transitorio, los órganos jurisdiccionales del Reino Unido sometan cuestiones prejudiciales al TJUE cuando consideren que es necesaria una decisión sobre esta cuestión para poder dictar sentencia en cada caso.
5ª. En estos últimos supuestos, el TJUE tendrá jurisdicción para emitir resoluciones sobre las cuestiones prejudiciales planteadas y los efectos jurídicos en el Reino Unido de tales resoluciones serán los mismos que los efectos jurídicos de las resoluciones preliminares dictadas de conformidad con el artículo 267 del TFUE en la Unión y sus Estados miembros.
Las conclusiones precedentes son necesariamente provisionales porque su confirmación dependerá de los términos definitivos del Acuerdo de retirada de la UE por parte del Reino Unido.
6. Bibliografía.
El lector interesado en el proceso del Brexit puede ver las entradas del blog www.ajtapia.com con dicha referencia y, en particular, las entradas de 03.05.2017, sobre “Brexit: Orientaciones del Consejo Europeo de 29 de abril de 2017 consecutivas a la notificación del Reino Unido en virtud del artículo 50 del TUE” y de 25.05.2017, sobre “Brexit: Directrices de 22 de mayo de 2017 del Consejo de la UE para la negociación del acuerdo de retirada del Reino Unido”.
También pueden ser consultados los estudios de Tapia Hermida, A. J. y Signes de Mesa, J. I., “El Brexit y el mercado financiero de la Unión Europea: un análisis sobre su impacto en el ámbito de la regulación y de la supervisión”, Revista Aranzadi Unión Europea, nº 12, diciembre 2016, págs. 93 a112; y Tapia Hermida, A. J., “El impacto regulatorio del Brexit en el sistema financiero europeo”, Revista Universitaria Europea (RUE), nº 27, julio-diciembre 2017, págs.105 a 124.
